녹색성장기본법 많이 칼질 해야 뉴딜정책 순탄
기후위기 대응법제의 쟁점과 과제 뜨거운 논쟁
19일 한국환경법학회 145회 정기학술대회 열어
환경법학자들 "녹색성장기본법은 무죄다" 강조
"입법기술측면 환경, 에너지 통합으로 다뤄야"
환경법, "초당파적인 것이어야 한다" 공감대
기후피해가 인권피해로 접목 구조적 결합지적
삼천포, 서천화력 재가동 '탈황설비'탓 넌센스
한정애,심상정,이소영,안호영,유의동 법안평가

"2050년 이후 기후변화 달라진게 없으면 어떻게"

김영민 기자 | sskyman77@naver.com | 입력 2021-03-21 16:07:09
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[환경데일리 김영민 기자]'그린뉴딜'의 성공의 열쇠를 쥐고 있는 '녹색성장기본법'을 국내 환경법 학계는 기본법을 털고 실행법을 조속히 마련해야 한다고 입을 모았다. 정부가 추진하는 2050년까지 탄소중립 목표를 달성했는데, 그때도 기후위기, 기후변화가 멈추지 않으면 어떻게 하느냐는 우려의 목소리가 같이 나왔다.


19일 대우재단빌딩에서 환경환경법학회, 한국환경정책·평가연구원(KEI)가 마련한 정기학술대회에서 환경법 전문가들은 날선 발언들이 오고갔다.


이날 조흥식 서울대 법학전문대학원 교수, 김현준 영남대 법학전문대학원 교수, 이준서 한국법제연구원 연구위원, 김태호 서울대 법학전문대학원 강사, 박시원 강원대 법학전문대학원 교수, 박창신 변호사, 한상운 KEI 선임연구위원, 박기련 한국법제연구원 연구위원, 신동원 KEI 연구실장, 소병천 아주대 교수, 박태현 강원대 교수, 김홍균 한양대 교수, 박종원 부경대 교수, 박지혜 (사)기후솔루션 변호사, 최지현 서울대 법학전문대학원 객원교수가 발제와 열띤 토론을 폈다.

문재인 정부는 한국판 뉴딜의 키워드를 '기후위기시대, 기후변화 대응'에 대적할 장치는 '탄소중립'뿐이라고 못을 박았다. 사실상, 저탄소, 녹색성장을 이은 결정판인 셈이다. 이같은 단어가 첫 등장한 것은 2007년 당시 MB정부는 '저탄소 녹색성장'으로 마치 판도라상자처럼 여겼다. 당시 국가과학기술자문회의에서 기후변화 대응을 위한 제도적, 체계적 노력이 아직 미비한 상황이라고 논의했다.


특히 온실가스 감축, 에너지 관리, 재해대책 등이 위원회가 분산돼 실천 능력에 한계가 있어 국가 차원에서 통합적 집행력 있는 협의체 구성이 필요하다고 언급했다.


하지만 산업계 민낯은 고스란히 드러나, 20개월 전후로 45~50% 내외에서 탄소중립, 온실가스감축에는 말도 꺼낼 수 없었던 것이 현실이었다. 정책과 현장에 전혀 상반됐다. 14년이 지난 2021년 코로나19는 2015년 '파리협정'으로 갈수 밖에 없는 결정판의 구실을 하게됐다.


환경법학회 학술대회에서 참석자들은 "지속가능발전법, 녹색성장기본법의 틀은 환경운동이다."라며 "그린워싱이라고 보는 시각도 있지만, 꼭 그렇다고 볼 수 없다."고 애매모호한 입장을 던졌다.

학자들은 "그래서 녹색성장기본법은 무죄다."라고 강조했다. 국회에서 내놓은 그린뉴딜의 주춧돌 이소영 의원(기후위기 대응위한 탈탄소사회 이행 기본법), 한정애 의원(현 환경부 장관, 지속가능한 사회위한 녹색전환 기본법), 안호영 의원(기후위기대응법), 유의동 의원(기후위기대응 기본법), 심상정 의원(그린뉴딜정책 특별법안)이 각각 발의한 법안중, 가장 신뢰할 만한 이소영 의원이 근접하다고 손을 들어줬다.


이들 5명의 의원은 내놓은 공동 키워드는 '탈탄소사회'지만, 실속적인 실행가능한 법안은 무게를 둔 이소영 의원으로 기울렸다.

▲기후위기 대응과 탄소중립관련 법안 내용 구성안(온실가스 감축부문)


그 이유를 기후변화에서 기후위기로, 저탄소 녹색성장에서 탈탄소 전환, 사회적약자 배려는 물론 기후 및 경제위기 극복이 있기 때문이라고 말했다. 전문가들은 "녹색성장기본법의 평가에 대한 입장도 나왔다. 특히 그린뉴딜시대에 살아남은 이유라며, 담론의 전장에서 구호 등은 불필요하다. 용어를 쓰지 말라, 결국 남 좋은 일만 시켜준다."고 주장했다.


이들은 기후위기 대응과 뉴딜 실현을 위한 입법 대안으로 녹색성장기본법이 그대로 존치한 이유는 "의회에서 환경이냐 성장이냐"를 놓고 보이지 않는 힘겨루기가 있었기 때문이다고 강조했다. 그러면서 "(이소영 의원)그룹1은 환경에 좀 치우쳐 있었던 것으로 현실이다."며 "이런 분위기라면 (한정애 의원)그룹2 안인 법안이 최종 채택될 가능성이 높다."고 말했다.

조흥식 교수는 "(환경법)적어도 국민들이 공감해야 하고 당파를 떠나서 가야 하는 초당적인 이어야 한다"는 입장도 나왔다.

특히 정치인들이 상징적인 입법안을 만들어 놓고, 나머지는 행정부로 떠 넘기는 형태를 멈추지 않는 것도 부인할 수 없다고 지적했다. 환경법은 지향목표는 안정성, 단순성, 적응성을 갖춰야 법체계를 유지할 수 있다는 점도 꺼냈다. 이는 "불의타를 극복할 수 있는 지속가능성"이라며 "다만 저탄소 녹색성장 기본법은 체계상 몇 가지 문제가 있다."고 지적했다.

▲발의안 비교표

이 부분에서 문제점을 던졌다. 조 교수는 "먼저 선언적 규정과 이행규정이 혼재돼 있다."며 "국무조정실의 소관이기기에 급변한 기후변화에 유연하게 대응하지 못하고 온실가스 감축이라는 기후변화 핵심 대응의 소관 부처가 불명확해 실효의 의문"이라고 꼬집었다. 뉴딜법안의 평가에 대해, "녹색성장 개념의 폐지 전제로 부작용도 고민해야 한다."며, "복잡성이 해소도 여전히 남아 있다"고 했다.


학술대회 첫 세션에는 김태호, 이준서, 김현준 교수가 나섰다.

이준서 연구위원은 정의당, 민주당에서 내놓은 법안은 5개 본질을, "녹색성장법에 뉴딜정책에 없었던 아닌데, 지금까지 왜 못했을까를 의문을 가지고 있었다."고 했다. 그는 "녹색성장법을 안건드리고 그린뉴딜에 들어가기는 없을 것"이라며 "이유는 다양한 비판이 있었지만, 기후변화대응법에 준하는 손이 잡히지 않는 녹색경제를 비롯해, 에너지기본계획까지 다 흡수할 수 있다."고 말했다.


"본질적인 계획은 녹색성장법은 곧 기후변화대응법"이라고 말하면서, "그동안 녹색성장법은 제 역할을 해왔는가 묻으며, 기본법에 기본자를 빼놓고 보면 상하위법에 대한 접근(시선)을 법학계에서 정리해줘야 한다"고 우회적으로 돌렸다.


환경부 소관의 기본법은 명확하게 체계가 있지만, 한계성도 있고 에너지기본계획 경우 녹색성장기본법에 들어올 필요는 없었다고 주장했다. 입법 기술적측면에서는 환경, 에너지부문에 통합적으로 다뤄야 했는데 이 역시 미흡했다는 주장이다. 한 예로 심상정 의원의 10년 한시적인 특별법 발의는 제목은 특별법을 표방하고 있지만, 기존 법을 회피할려는 것과 녹색성장법과 애매모호한 자세를 취했다고 밝혔다.

한정애 의원 경우 지속가능발전법, 녹색성장의 큰 틀에서 본질적 목적인 기본법에 충실했어야 했다고 했다. 즉, 기본법이 난무하기 때문에 상징성에 더 나쁜 예를 둘 수 있다며 환경부 소관에 있는 폐기물기본법, 물관리기본법 등을 4개나 갖추고 있어야 하는지도 의문이다고 말했다.

나중에 대혼란이 올 수 있다고 것이다. 특히 "기본법을 많이 양산하는 건 결코 좋지 않았다."며 "녹색성장기본법을 다듬어서 개편했으면 좋겠다."면서 "국조실 정책조율 등이 나중에 막힐 수 있어 지금까지 흐름으로 볼때, 녹색성장기본법을 잘 많이 다듬어서 바꿔야 한다."고 했다. 만약 오염시키는 자가 사후 처리까지 한다는 원칙이 민간에서 하는 행위의 효과가 있을까 되묻었다.


토론에서 김태호 서울대 법학전문대학원 강사는 "녹색성장법을 폐기하지 않더라도 기속가능발전법간의 역전된 관계로 비춰볼 때 다시 제자리를 찾을 필요가 있다."고 했다. 그는 "이런 기본법이 만들어졌는데 온실가스가 더 늘어난 점을 의문을 가지지 않을 수 없다."고 물음표를 던지면 "제 느낌은 녹색성장기본법을 개편하는 분위기를 지울 수 없다."고 했다.


사각지대도 언급했다. "녹색성장위원회를 국가기후위기위원회로 바꾸는 것과 환경부에서만 담당하게는 한계가 있고, 이는 힘을 실어주기 위해서는 견제장치(컨트롤파워)가 필요하다."는 조언이 있었다.

이준서 위원은 "상호법에서 합의가 된 것인지 살펴봐야 하고, 더불어 범위내 상징적인 법이 있는데 기본 이념 원칙을 감수하고 거버넌스 안에서 다루고 봐야 하고 우리 사회 영역을 넘는 건 혼란만 가중할 것"이라고 말했다.

MB정부의 비하인드 스토리도 꺼냈다. 조 교수는 "녹색성장기본법이 MB정부 출범과 함께, 큰 힘이 작동되고 대못을 박기 위해서 각 부처 주요인사들을 녹색위에 집결했었다."며 "법과 정치에서 법이 부족하다고 안되는 건 없듯이, 당시는 '녹색이 곧 규제였다.'"고 코멘트를 달았다.


제2주제로 '기후위기 적응 정책과 환경정의 문제'를 다뤘다. 박시원 강원대 법학전문대학원 교수, 박창신 변호사 환경정의 법제위원장이 패널로 참석했다. 박 교수는 "지금은 기후변화에 대한 인식이 확산됐고 시민단체 목소리가 커져 다급해졌고 빠른 결과물을 보기를 원하고 있다."며 "탄소중립 과정에서 필연적으로 피해를 볼 수 밖에 없는 계층을 배려하는 사회적인 차원에서 기후정의가 세워지고 있다."고 했다.


이중에는 "비기후적 요인으로 상충(기후정의와)되는 경우도 있다."고 강조했다. 기후피해가 인권피해로 접목될 수 밖에 없는 사회적 구조로 가는데 실제로 2020년 12월 인권위 진정서가 접수됐는데 41명은 기후위기피해사례였다. 진정인들은 농축산, 농어민, 택배, 일용직 노동자들이었다. 기후변화 피해 사례를 서초구 우면산 산사태는 '예견 가능성'의 소송결과를 낳았다.

  
토론에서 박창신 변호사는 "감축과 적응은 실무상에서 어려움이 있다."며 "기후정의와 환경정의 관계성 정리가 필요하다."고 말했다. 박 교수는 "우리나라도 추후 기후영향평가제도를 발전시킬 때 계획 및 개발초기 단계부터 개발사업과 직접적인 이해관계가 없는 주민, 시민단체들의 신청인 자격을 허락해 인허가 결정에 생태적 지속가능발전원칙에 부합하는지 기후변화의 부정적 피해에 노출되지 않을지를 다툴수 있게 허락이 필요하다."고 의견도 주목을 받았다.

제3세션에서 제3주제인 '기후위기시대 온실가스 감축 정책과 세제와 재정 주요쟁점'에 대해 한상운 KEI 박사 좌장을 맡았고, 박기령 한국법제연구원 연구위원, 신동원 KEI실장이 자리했다.

박기령 위원은 "탄소중립을 했는데 2050년 그해 기후위기가 멈추지 않으면 어떻게 될까 걱정된다."고 포문을 열었다. 또한 "기후위기는 더 이상 환경 및 생태계 문제가 이닌 산업, 금융, 투자 조세와 재정, 나아가 무역문제로 확산될 수 밖에 없다."라면서 "지금까지 국회의원들이 내놓은 저탄소, 탈탄소, 탄소중립 입법안별 색깔도 각각 달랐다."고 말했다.


탈탄소 관련, 박 위원은 "이소영 의원과 안호영 의원은 탈탄소사회로의 이행을 위한 기본원칙과 기후위기 대응의 구체적으로 실행을 담았다."고 평가했다.


아울러 "이소영 의원은 국가기후위기대응기본계획의 수립 시행으로 범위를 둔 반면, 안호영 의원은 시도 군구의 계획의 수립으로 점검 평가로 다뤘다."고 말했다.

한정애 의원과 유의동 의원안을 녹색전환과 기후위기 대응을 위한 2개의 기본법으로 기후위기를 전면에 내세우기 보단 지속가능발전법과 저탄소 녹색성장기본법을 통합해 녹색전환을 입법 목적으로 제시했다는 부분이 차이점이다고 분석했다. 다만 한정애 의원 안의 경우 온실가스 감축에 관한 구체적인 근거를 두지 않았다. 탄소중립 등의 기본적인 정의에 대한 내용은 한정애 의원안에서 정하고 유의동 의원안에서 인용하도록 하고 있다는 것.


각 의원별 법안중 중복됨 항목과 기후위기대응, 탄소중립 실행에서 통합 분리 수정될 것인가에 대한 추이를 지켜볼 필요가 있다고 했다.


박기령 위원은 "우리나라와 달리, EU 내에서도 산업, 에너지 분야에서 탄소국경조정에 대한 방향성 및 구체화 논의가 치열하다."며 "향후 EU의 탄소국경조정의 제도화에 대한 시기와 방향까지 확정이 안되고 있다."고 했다.

신동원 KEI 실장은 탄소중립 이행을 위한 제도 도입에서 사회에서 충분한 논의가 부족했던 점과 관련 제도가 계획에서 평가 실행까지 검토 강화될 필수요소를 언급했다. 이는 국가 경제력과 직결되는 상황에서 탄소인지예산을, 지역(지자체), 일자리, 노동자들에게 피해를 줄 수 있는 부분에 중장기적인 법안 보완이 필요하다."고 했다.


신 실장은 "이 과정에서 폐기물 처리, 생태계에서 온실가스감축이행 등을 뚜렷한 목표설정과 함께 충분한 녹색기술 적용까지 심지어 목표치가 미달하거나 목표가 빗나갔을 때 체크리스크에 포함돼애 한다."고 했다. 신 실장은 "향후 논의 이슈에 제품 범위, 다배출산업 우선 적용, 탄소배출권 무상할당과 연계 적용방식(탄소세 등), 표준 탄소함유량 산정, WTO 등 국제통상범규와의 충돌 등을 대응해야 한다."고 했다.


마지막 제4주제에서 '기후위기 대응정책 평가체제 강화 연구' 부문에서 소병천 아주대 법학전문대학원 교수, 박태현 강원대 법학전문대학원 교수가 각각 발제했다.


소병천 교수는 정책평가 중요성과 관련, 노후석탄화력발전소 10기 폐기 추진을 예로 들었다. 그는 "추진과정에서 실질 성과 결과 및 미달성 원인을 분석하지 못했다."고 주장했다. 소 교수는 "실제로 1차 기본계획에서 가동된 지 30년이 지난 노후 발전소의 삼천포, 서천화력까지 다시 재연장 가동하고 있는데 아이러니하게 원인은 탈황설비 정착 미흡"이라고 했다.

 
그러면서 "에너지기본계획도 전력영향평가에 들어가 있는데 현실적으로 반영되지 않고 있다."고 지적했다. 무엇보다도 "환경기본법은 지금이 아닌 다음세대와 약속이다."면서 "사전평가제도에서 심의 의결시 탄소중립 중요성을 볼 때 스웨덴 경우 300페이지 분량을 꼼꼼하게 분석하는 것을 우리가 적용할 필요가 있다."고 덧붙었다.


종합토론에서 박종원 교수는 "2050탄소중립을 위해서는 배출 원인자들에 대한 규제수준은 미치지 못하고 있다. 정책 목표를 달성에서 규제의 실효성에 있다."고 했다.

또 "배출권거래제는 유상할당이 필요하는데 적게 79%, 많게는 90% 이상 공짜로 배출해왔다."며 "규제강화만이 기술개발 등을 할 수 있는데 규제에 허술하고 국회에서 기본법만 나열될 뿐, 한가로워 기본법만 타령하고 있어 환상을 벗어나 (에너지, 탄소세 등)집행법으로 속도를 내야 한다."고 호소했다. 현재 계류중인 법률안에서 저마다 위원회를 설치하도록 하고 있는데 심의기능만 가진 위원회도 문제라고 비판했다.


박지혜 변호사는 "국가 온실가스 감축목표의 이행, 어떻게 담보할 것인가 질문을 던지고, 전문기관 설치, 탄소예산 연간 실적점검, 기후변화대응 총괄할 국가위원회 위상강화, 추가적인 감축 수단의 도입과 시민참여, 마지막으로 기후위기 대응의 원칙 규정을 뒤따라야 한다."고 했다.


2050탄소중립 목표를 정한 배경에 대해, "지금 시민들은 피부로 느끼지 못하고 있지만, 과학적인 측면에서 근거한 기후위기를 극복하기 위한 목표가 세웠던 만큼 독립전문기관이 컨트롤타워가 존재해야 한다."고 거듭 주장했다.

김홍균 교수는 "안호영 의원안에 가장 높은 점수를 줄수 있다."고 말했다. 최지현 객원교수는 "환경법 외연의 확장과 과제에 대한 환경적 가치에 발점을 둔 지속가능성이 다행히도 최상위의 법적 원리로 권위를 획득해 가고 있다."며 "이 시기에 환경법 연구자의 향후 과제는 무엇일까 고민해야 한다."고 자신에게 질문을 던졌다.


(사)한국환경법학회, KEI가 함께 주최한 제145회 정기학술대회는 기후변화가 사회전반에 미치는 영향은 분명 크지만 앞서 사회적 공감대가 충분히 형성이 안된 부분도 부인할수 없다고 입을 모았다.

과거 녹색성장법의 입법이 기후변화와 관련된 모든 분야의 법과 제도를 보다 근본적으로 개편하는데에 미치지지 못한 것도 인정해야 한다고 지적했다. 그렇다보니 같은 법을 가지고 반체계적인 중복 등의 문제점을 남김 채 10여 년간 집행했다고 비판도 적지 않았다.


이자리에 환경법 전문가들은 기후위기영향평가제도와 탄소예산은 지속가능성의 주류화에 기여할 것이라며 기후변화 대응법체계의 복잡성의 해소는 여전히 남은 문제점이라고 기류로 팽배했다. 이들은 녹색성장 개념의 폐지를 전제로 그린뉴딜법안이 초래할 부작용도 고민해봐야 한다고 덧붙었다. 


한편, (사)한국환경법학회 정훈 회장은 인사말에서 "기후문제에 대한 학술적 연구를 넘어서 국가의 실제적인 입법 정책에 관한 대안을 제시할 수 있는 소중한 기회가 될 것으로 생각한다."고 말했다.


KEI 원장 윤제용은 환영사를 통해 "지난해부터 전문가들과 함께 기후위기대응 입법 마련을 위한 TF팀을 운영 중에 있다."면서 "생태계, 대기, 수자원, 보건, 산림, 해양, 방재, 산업 등 전 분야에 걸쳐 논의가 되고있는 과제이기에 논의와 협업이 필수다."고 말했다.

 

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