환경데일리 - [분석]지방분권 부작용, 여러 형태 충돌?

'5극3특' 통합특별법 추진도 하기도 전해 폐지의 목소리가 나오고 있다. 이유는 지방자치분권에 힘을 실어주기 위한 지방분권 정책으로 환경문제로 균열이 생길 수 있다는 우려다.

정부와 국회가 행정통합특별시 출범을 물량 공세와 속도전으로 밀어붙이고 있다.

이 대통령은 국정과제중 하나로 지난 3년간 멈춘 '성장 회복'을 초점을 맞췄다.  배경은 수도권 집중이 성장 잠재력을 훼손했는데 대안으로 '5극3특'정책을 내놓았다.

5극은 수도권, 동남권, 대경권, 중부권, 호남권 초광역권을 출범하고 3개 특별자치도에 대한 맞춤형 특례를 부여, 다극 체제를 만들어 신동력을 확보한다는 전략이다.

충남대전, 전남광주 등 행정통합특별시 추진력 역시 행정 개편이나 지역 발전에 뛰어넘겠다는 전략이 내포돼 있다. 이미 서울 수도권 모든 공공성격을 지난 준공공기관, 출연기관 모두 전국 광역시도로 각각 이전 분산배치 작업중이다.

정부의 국토 이용 구조와 환경 관리 체계 재편은 총체적인 국가 정책이다. 하지만 국토계획법, 환경정책기본법, 환경영향평가법 등 기존 국토환경 관리 체계와의 정합성 검토, 사회적 합의, 장기적 영향 평가를 전제로 깔려있다.

하지만 우려의 시선이 나오고 있다. 녹색연합에 따르면, 현재의 추진 정책의 법적·제도적 정합성에 대한 검토보다 정치적 일정이 우선되고 있다는 주장이다.

특히 특례 중심 입법을 통해 기존 환경 규제와 국토 관리 체계를 예외적으로 완화하는 방식은 법체계의 위계질서를 훼손하고 국가의 환경 보전 의무를 약화할 우려가 있다.

이 단체는 국토 개발 정책은 헌법적 원칙을 전제로 설계에서, 단기적 성장 전략이 환경권 보장을 후퇴시키는 방식으로 추진은 안된다는 목소리다. '5극3특' 정책이 기후생태위기에서 사회의 지속가능성을 줄수 있을지 매우 신중하게 검토해야 한다고 강조했다.

녹색연합은 환경정책, 환경권과 주민자치권, 법체계를 침해하는 '5극3특'정책의 방향성과 비민주적 추진 과정의 문제를 살피고, 진전된 사회 변화 정책 원칙을 제안한다. 이런 강한 주장에 여러 법적 효력을 가진 사례를 제시했다. 헌법재판소 판례에서 환경권은 단순 정책 목표가 아닌 국가의 적극적 보호의무가 수반되는 기본권이기 때문이다.

환경정책기본법 국가책임 원칙에서 국가는 환경보전 책임을 지고 환경기준을 설정해야 한다고 명시했다.

녹색연합은 신 토건 정책인 '5극 3특' 방향성이 바로 잡기를 촉구했다. AI·반도체·첨단산단 등은 고전력 소비의 산업군은 '5극3특'정책에 산업을 뒷받침할 에너지 수급 문제에 대한 고려는 빠져있다는 지적했다.

권역별 산업 특화 전략이 정부안처럼 고전력 소비 산업 중심 설계될 경우 국가 전체의 에너지 수요 구조를 장기적으로 증가시키고 탄소 감축 경로를 고착화할 위험이 크다. 결국 에너지 수요 관리와 분산형 재생에너지 체계 구축이라는 국제적 에너지 전환 방향과 충돌한다고 반기를 들었다.

10년 전 파장으로 충돌한 밀양 송전탑이 재현할 수 있다는 우려다. 즉, 전력 수요 증가에서 신규 발전소 건설과 송전망 확충은 지역 갈등의 판박이라고 주장이다.

결국 최후의 보루가 돼야할 기후에너지 정책이 과거 보수 정부에서 밀어붙인 신산업 육성 혹은 전력 수요가 큰 사업을 지원하기 위한 신규 원전 건설을 돌파구로 삼는 건 100년을 내다보지 못한 깜깜이 정책이라는 입장이다.

국가의 핵심은 전력 수요 감축과 에너지 효율 개선에 초점을 맞춰야 국가 기후 대응 역량을 키울 수 있다는 입장. 10차 전력수급기본계획(2022~36)은 데이터센터 확산을 전력수요 변수로 다루며, 전력소비량(TWh)·최대전력(GW) 증가 영향을 예측했다.

녹색연합은 '국토환경 보전 정책의 무력화'를 우려했다.

‘5극3특' 규제는 풀어, 각종 개발 권한은 이양할 경우 부작용이다. 추진과정에서 발생될 환경문제 책임을 지우기에서부터 보완 대책, 견제할 장치는 전혀 없어서다.

물환경보전법, 폐기물관리법, 대기환경법, 환경영향평가법 등까지 정부는 국토환경을 보전하고 생물다양성 증진을 통해 국민의 환경권을 지킬 의무와 책임이 있다고 명시돼 있지만. 민간기업은 책임감은 무뎌질 수 밖에 없는 풍토를 꼽았다. 

'5극3특'정책은 기존 국토계획 체계와 환경 규제를 예외 완화하는 특례 중심 구조로 설계도 훼손을 부추긴다는 점이다. 

난개발을 유발하는 정책 메커니즘이 작동하면서, 대규모 기반 건설, 산업단지 조성, 관광 개발 등 토건 사업 추진은 생태계 훼손 위험도는 높일 구조다.

'5극3특'은 수도권 집중 해소를 낮출 전략이지만 지역에 또 다른 대도시 건설 정책을 우려했다. 초광역 개발 전략은 인구와 자본의 재집중을 통해 권역 내부의 공간 불평등을 키우고 환경 부담의 지역 간 불균형 배분을 초래를 가능성이 크다. 결국 환경 피해가 사회적 약자와 주변 지역에 집중되는 환경정의 문제로 낳게 된다고 과거형태와 같은 입장이다. 

OECD 보고서 역시 광역 도시화는 장기 경로의 락인(Lock-in, 구조 고착)과 불평등 이슈를 동반할 수 있다고 했다.

특정 산업 중심의 성장 전략은 지역 경제의 산업 구조를 단일화시키고 외부 경제 환경 변화에 대한 취약성을 높일 수 있다. 지속가능한 지역 발전은 산업 유치 자체가 아니라 지역 사회의 자립성, 생태적 지속가능성, 지역 순환경제 구축을 통해 달성돼야 한다.

녹색연합은 실질적 지방자치분권의 해법도 제시했다.

정부는 통합되는 시도에 연간 5조 원, 총 20조 원의 재정 지원, 지역별 특례 부여, 강력한 권한 이양을 약속한다. 재정 지원과 규제 완화 정책은 지방 자율성을 강화하기보다 중앙정부가 공간 구조 방식에 가깝고, 실질적 지방분권은 아니라고 했다.

이 단체는 행정통합은 특별시장에게 권한을 부여하지만 견제와 감시, 책임 소재는 불분명하다. 심지어 지역민의 목소리는 빠져 있고 주민의 삶 정책에 대한 투표가 필요하다는 의견은 행정통합 속도전을 이유로 묵살은 안된다고 입장이다.

현시점 출범을 예상하는 통합특별시는 기존의 특별자치시·도들이 과세자주권이 없어 지속적으로 중앙의 지원을 요구하고 있는 상황을 반복적으로 겪게 될 것이다. 별도의 특례를 부여받지 않는 광역자치단체에 대한 지원 형평성 문제도 있다. 

'5극3특' 비민주적 추진 과정에서 6.3지방선거를 앞둔 속도전, 남발되는 특별법은 더 심사숙고해야 한다고 일축했다.

우리보다 먼저 시행한 프랑스는 지방정부의 토지이용, 에너지, 교통계획 수립 등 환경에 영향을 미칠 업무에 대해 국가 환경계획과 정합성을 심사하도록 했다.

연방국가인 독일은 환경법이 연방에서 전국에 통일되는 최소 기준을 설정한다. 자치권을 보장하되, 환경 정책은 연방의 강력한 기준에 따라 종합 검토되는 것이다.

녹색연합은 환경권 보장은 국가의 기본 의무이며 환경·안전 기준은 전국 동일하게 적용되는 최소 기준으로 유지가 원칙을, 책임 있는 권한 배분,  토건 중심에서 생태적 수용력, 지역 자립성, 공동체 지속성을 기반으로 설계를 촉구했다.

또한 지역별 특성에 맞게 설계해야 하지만 공공서비스 확대와 강화라는 명제는 국가 전체의 행정 원칙으로 고수를 원칙으로 하고 '5극3특' 통합특별법은 당장 폐지해서 지속가능성을 강화할 환경 관리 체계와 지방분권의 사회적 논의가 필요하다고 촉구했다. [환경데일리 = 고용철 기자] 

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