환경데일리 - 환경학자들 ′자연보호헌장′ 서퍼렇게 살려야

[환경데일리 김영민 기자]"인간은 자연에서 태어나 자연의 혜택 속에서 살고 자연으로 돌아간다. 하늘과 땅과 바다와 이 속의 온갖 것들이 우리 모두의 삶의 자원이다. 그러므로 국민 모두가 자연에 대한 인식을 새로이하여 자연을 아끼고 사랑하며, 모든 공해요인을 배제함으로써 자연의 질서와 조화를 회복 유지하는데 정성을 다하여야 한다." 1978년 10월 5일에 선포된 자연보호헌장 전문 일부다.

자연보호를 위해서는 하나된 이견이 있을 수 없다는 공동 과제로 해양환경법이 주목을 받게 됐다.

15일 양일간 일정으로 부산 시타딘거넥트호텔에서 한국환경법학회, 한국비교공법학회장, 한국해양과학기술원, 한국법제연구원, 한국해사법학회 소속 전문회원들이 집결했다.

이들은 '기후위기 대응을 위한 해양환경법 쟁점과 과제' 주제로 정기학술대회를 통해 국가 고유의 해양자원을 지키는데 해양환경법을 기반해야 해양환경이 지켜낼 수 있다고 뜻을 모았다. 이런 공감대는 날로 심각해지는 해양퇴적물 오염원은 원인제공자 책임인지, 방치한 국가나 지자체 책임인지를 법리적인 책임은 진단했기 때문이다. 이 문제를 기초로 전세계적 블랙홀이 된 후쿠시마 오염수가 향후 해양환경법, 해사법 등 국제법상의 그 피고측이 될 것으로 예측된다.

이번 학술대회는 총 3개 세션으로 5개 주제로 해양기반해법, 해양탄소흡수원 보전 확대 법개선, 헤양에너지 개발, 탄소포집이용저장(CCUS)기술 법적대응, 해양폐기물 및 해양퇴적물 관리법을 발제와 토론이 진행했다.

1주제는 '기후변화 대응을 위한 해양기반 해법', 2주제는 '해양탄소흡수원 보전 및 확대를 위한 법제개선과제'에 대해 발표했다. 이 두 주제를 놓고 이문숙 한국해양과학기술원 센터장, 장은혜 한국법제연구원과 토론으로 진행했다.

장은혜 연구원은 "그간 해양환경 분야에서 다뤄지 않았고 특정 법률로 다룰 경우 파장이 상당히 크다."며 "새로운 법제화 기준 등을 정할 때 심도 있는 논의가 필요하다."고 물었다. 정 연구원은 "국제법에서 기후변화 영역은 특별한 안으로, 국제적인 협력이 필요하는데, 현 시점에서 개도국이 아닌만큼 열대우림과 달리, 협력관계를 좀 다르게 봐야 한다."고 강조했다.

그는 "연구부족한 측면에서 해양탄소흡수원을 인정받을 수 있다면 새로운 방향으로 될 것"이라며 상호협력 차원에서 접근을 강조했다.

■우리와 달리 美 20개 부처 해양생태계 집중 

이문숙 센터장은 "해양탄소흡수원을 관련법을 적용할 때, 연안재해와 관리법, 침식, 자연재해 등 기후변화로만 다뤘는데, 적응 관련 법을 법용어로 쓰고 있다."며 "현재 산림쪽으로 적용한 것처럼 굳이 분리보단 묶어서 다루는게 좋겠다."고 말했다.

이 센터장은 다른 각도에서 살폈다. 상호 협력을 통한 타 국가와의 협력으로 해수부는 블루카본 인정 추진하고 있지만, 인도네시아처럼, 갯벌 등을 키워드를 통한 탄소는 물론 다른 에너지원을 툴로 접근하듯이, 중동지역과 전략적 접근인 탄소 저장 이용 포집 등의 제시했다.

두 번째로 이기평 한국법제연구원 연구위원의 발제, 박시원 강원대 교수의 토론으로 해법 찾기와 부족한 법제 개선과제를 놓고 맞불을 놨다.

이 연구위원은 의외 발언을 던졌다. 그는 "블루카본 처음 들어본 것처럼 생소한 분야다."며 "중국은 앞서 산정방법을 추진하고 있지만 우리는 부족하다."고 말했다. 미국 경우를 들며, 할 일이 너무 많지만, 제도정리, 흡수량 산정체계 및 통계기반을 구축에 열심히라고 소개했다.

탄소중립기본법은 해양의 친환경적인 개발 이용 보존에 담겨져 있다.

이기평 위원은 "아직까지 체계적이거나 부실하다."라며 "재해만 다루고 있을 뿐 탄소흡수원에 따른 구체적인 사업이 없다."고 문제를 제시했다. 그러면서 법 자체가 탄소흡수원에 맞추지 않아서 수산자원을 잘 관리하면 블루카본은 적용되지만 여전히 디테일한 부분이 약하다는 점이다.

그는 해양기후변화 감시 예측 대응 관련 법안 중에 블루카본이 없는 우리와 달리, 미국은 해양기반기후해법 법안 중 총 14편 102조중 제 1편에 블루카본이 등장하고 있다. 놀라운 점은 미국 국립해양대기청, 환경보호청, NASA, 국립과학재단 등 무려 20여 부처가 어류 및 야생동물 서식지와 연안 복원력에 대한 추가 보존 및 복원 목표를 달성 프로그램을 유지하고 있다.

그는 "미 정부는 해양환경 관련 모든 부처가 협력해서 블루카본 사업을 통해 이미 생태계 국가지도를 만들라고 제시한 상황"이라고 했다.

미국은 블루카본에 대한 의회 보고는 법 제정 이후 1년 후부터 3년마다 하원 천연자원위원회와 상언 상업과학교통위에 블루카본 활동을 보고하도록 돼 있다.

보조금도 명시돼 있다. 이 연구위원은 "법안에 예산금액까지 삽입돼 우리나라와 큰 차이점"으로, 보조금 수혜대상자 프로그램을 10년 간 150만 에이커 면적의 블루카본 보호 및 복원을 목표로 제시하고 있다. 계획안에는 22~26년 사이 매년 3억 달러 예산까지 배정돼 있다. 생물다양성재단 최재천 이사장는 초대 국립생태원장 시절 한국형 '스미소니언'와 같은 생태계 보호 시스템을 구축하기를 희망한다고 언급한 바 있다.

스미소니언 환경연구센터(Smithsonian Environmental Research Center) 연안탄소데이터 클리어링하우스(coastal carbon data clearinghouse)는 전세계 블루카본에 현황을 상세하게 게재하고 있다. 우리나라(Korea Tidal Flat Blue Carbon)는 3곳이 소개돼 있다.

반전은 중국이다. 예상과 달리 우리를 앞지렸다. 시진핑 정부의 키워드를 보면 생태문명건설, 오위일체, 리스크 방지, 오염관리 공략전, 탈빈 정조준, 아름다운 중국, 아름다운 생태에 초점을 맞췄다. 중국의 해양탄소흡수 정책은 중공중앙 국무원에서 중요하게 다루고 있다. 이곳에서 탄소, 매탄 등 온실가스 배출을 효과적으로 통제하기 위해 숲, 초원, 습지, 해양탄소흡수원을 적용하고 있다.

중국 지방정부는 해양탄소흡수정책을 추진하는데 하이난, 산둥, 저장, 푸젠, 광둥성에서 전개하고 있다. 2022년 하이난성 국제블루카본연구센터를 설립했다. 실제로 블루카본은 배출권거래제를 통해 1만5000톤이나 팔았다. 중국 최초로 전장시는 광저우 탄소배출권거래소를 통해 맹그로브숲을 탄소 흡수 거래 사업도 성사한 상황이다.

■IPCC, 비식생갯벌, 해조류 등 블루카본 비인정

토론에서 박시원 교수는 2030 NDC 내 탄소흡수 목표 2670만톤 중 4.2%에 해당되는 약 106만 톤을 해양부문에서 달성하고 2050 탄소중립 로드맵 목표 중 해양 탄소흡수량을 약 136만2000톤까지 끌어올릴 예정이다고 소개했다. 향후 6~7년 동안 106만톤까지 흡수한다는 목표다.

문제는 블루카본 목표전략으로 갯벌 복원, 보호구역으로 지정, 특히 기업과 어민들과 협조가 따라줘야 하다고 조언했다.

남은 과제는 쌓여 있다. 해외로부터 블루카본 흡수량 산정체계 및 통계 기반을 고도화하고, IPCC에서 블루카본으로 인정되지 않는 비식생갯벌, 해조류 등 인정받을 수 있는 국제협력도 관건이다.

박 교수는 "해양탄소흡수원을 비롯해 자연기반해법이 각광받는 것은 고무적"이라며 미국 처럼 연안재해 취약지역과 해안침식 지역에 인공 기반을 자연재해로 전환 사업 가능성을 물었다. NDC목표, 2050 탄소중립 목표에 법제화가 필요한 지 질문을 덧붙었다.

이 연구위원은 "해양대응은 시작단계로 자칫 숫자상으로만 감축될 우려가 있다."라면서 "IPCC에서 신중하게 감축하고 엄격하게 인증하도록 해야 신규 블루카본 인증은 가능하다."고 답변했다.

2세션 3주제에서 '해양에너지 개발과 공법적 과제'를 김현귀 한국해양대 교수가 발제를 맡았다. 패널은 백옥선 부산대 교수가 자리했다.

김 교수는 "해상풍력발전 개발로 정정해야 할 판"이라고 지적했다. 이렇다보니 이해관계자(정부, 기업, 주민, 시민단체)들간의 갈등 해소를 위한 해양에너지 및 해양풍력발전 건설에 충돌은 불가피하다고 했다.

거버넌스 측면에서 국가기간사업과 해양공간 이용 및 개발 사업, 신재생에너지사업의 주체가 다른 만큼 협의와 영향평가, 민주적 문제 등 해소를 주문했다. 김 교수는 "국가는 해상풍력발전 개발을 할 수 없고, 따라서 협의체 구축과 보장을 통해 조종자 역할과 공법적 문제를 해결해야 한다."고 밝혔다.

해양에너지 설치 사례로 울돌목 시험조류발전소(150MW)를 당초 한국동서발전에서 KIOST, 경기 시화호 조력발전(254MW)을 K-water 한국수자원공사가 추진중이다. 제주도 경우 해상풍력발전 중 제주 탐라해상풍력단지 10기(30MW)를 당초 한국남동발전에서 참여했다.

백옥선 교수는 "해상풍력은 국가에너지 안보차원에서 체계 마련이 안돼, 법제화 했을때 외국 법인들이 재정적 제재를 가능했는지와 직접적인 제안(입찰)을 근거가 없어 우려된다."고 했다.

■해상풍력 국가에너지 안보차원 해외자본 견제 가능하나?

해당지역에 입찰공모때 원칙적으로 국내 법인 제한을 두고 외국 자본을 규제하고 있다. 백 교수는 "해양환경 거버넌스 경우 육상은 물론 해상풍력법에서 개별법을 정비하기 위해서는 돌출되긴 시간적으로 힘들다."며 "그래서 특별법이 시작됐고 추상적으로 정한 상황에서 지난 정부 때(공해수면관리법, 전기사업법)공해수면 허가를 경우 지자체에서 내줬다."고 했다.

중앙정부에서 권한을 가지고 싶어하는데, 향후 어떻게 권한을 배정할지도 중요한 사안이라고 질문했다. 이에 김 교수는 "핵심은 인허가 및 사업권 등은 누가 하느냐가 중요하고 방향이 정해져 하며 미국 전기사업 민영화는 아예 없고 엄격하게 규제하고 있다."고 우리 내부와 다름을 강조했다.

전기사업 요건으로 주민들이 참여하는 협동조합 등 지분으로 가능하고 공급가격도 참여하는 구조를 만들어야 한다.
2023년 정부는 분산에너지법 제정했다. 기대효과는 두 가지로 해당 지자체에서 전기요금을 결정할 수 있고, 소규모 재생에너지발전도 가능하다.

4주제는 탄소포집 이용 저장(CCUS) 기술 법적 대응에 키워드도 주목을 끌었다. 황형준 로펌 김앤장 변호사는 발제에서, CCUS기술 법적 대응 차원에서 환경리스크 대응에 대해 정리했다.

실례로 2000년 웨이번 프로젝트(Weybum) 사례를 소개하고, 캐나다의 웨이번 유전에 2035년까지 1억5500만 톤 배럴의 석유를 추가 생산하는 동시에 3000만 톤의 이산화탄소를 최대 30년 간 지하 저장한 프로젝트를 들었다.

EU 내에서도 CCUS 찬반논쟁이 식지 않고 있다. 논의 핵심은 안정성인데 노르웨이는 찬성, 영국은 소요비용 대비 효과에 대한 불확실성, 독일은 첨예한 대립중이다.

황 변호사는 "환경리스크 차원에서 불안정성, 효과, 기술력 편의를 가져올 지 등을 수면 위에 떠올라 있다."며 "다만 이산화탄소 농도에 따라 포집 저장에서 안전성이 관건이 될 수 있다."고 주장했다. 특히, 포집 저장 등의 과정에서 알수 없는 미지의 위험(저장, 지진, 해저 누출)리스크 가능성도 부인하지 않았다.

■전 정부 공해수면관리법, 전기사업법 지자체로

국회 산자위, 환노위는 CCUS 실증 위한 규제특례 등에 관해 따로 법률로 정해야 하지만, 관련 규정 법안은 없는 상황이다. 그나마, 국민의힘, 민주당이 최근 CCUS법안을 발의한 상태다.

폐기물법상 폐기물이지만 이산화탄소 스크림(CO2 Stream)은 위험한 점을 고려할 때, 일반 사업자가 허가받기도 쉽지 않다.

황 변호사는 해양환경관리법은 폐기물을 다른 시선이지만, 해양폐기물관리법 상황에 따라 폐기물로 볼 때, 해저에 저장 문제가 없는지, 이 부분도 입법체계는 필요하다고 의견이다. 지중저장과 해양저장을 서로 조정할 수 있어야 한다.

물론 "신고 허가제는 마련돼 있지만, 좀 유연하게 기술발전에 반영되도록 기후위기의 절박한 상황에서 정부 국회 기업 등에서 살펴봐야 한다."며 "여전히 선행 연구, 경험 부족한 만큼 기술낙관에 철저한 검증과 지속적인 재평가가 필요한 시점"이라고 했다.

패널로 박영규 한국해양과학기술원 책임연구원은 "CO2는 사악한 물질로 보지만, 사실은 유용한 물질"이라며, "황변호사는 유해성 불안성을 언급했는데 다른 화학물질과 달리 다루기 싶다."고 말했다.

박 박사는 "바다에서 새어나오면 생물에 영향을 받지만, 동해가스전에서 2025년에 연간 120만 톤을 저장할 계획"이라고 말했다. 다만 법리적으로 미비해, 결국 정부주도로 해야 하는데, 법적의 해법 차원에서 일반적으로 개발가능성 여부(쎄일가스 및 광물 채취) 지진문제를 물었다. 박 박사는 심리적 작용을 감안해 법안에 수용성, 심리적인 안전성을 담을수 있을지, 사업자가 끝까지 관리 운영할 수 있지 답을 요구했다.

■EU 내 회원국 사이 CCUS 찬반논쟁 식지 않아

이에 대해, 황 변호사는 "법은 포괄적으로 규제해야 하지만, 행정적 개별적 상황으로 관리로 접근하고, 사전적인 충분한 검토와 소통, 환경영향평가 초안 공람과 공청회 등을 유도돼야 오해를 해소할 수 있다."고 했다. 아울러 CCUS 편익의 명확해야 우선적인 포지션이 될 수 있다고 덧붙었다.

토론 사회자인 김수연 제주대 교수는 "개발 중심으로 갈때 환경, 공공성 리스크가 위축되는 대립을 조화롭게 풀어가는 지혜가 필요하다."고 강조했다.

마지막 3세션에서 5주제 '폐기물 발생원인 행위자의 법적 의미, 해양폐기물 및 해양오염퇴적물 관리법을 중심'으로 발제했다. 발제는 안기수 한국섬진흥원 행정학 박사, 토론은 구지선 국가녹색기술연구소 박사가 참석했다.

안기수 박사는 해양오염퇴적물 규제적 특성에 조선소, 발전소, 선박, 해양시설, 양식장 등 오염원인 발생이 국한돼 있다. 하지만 명칭 그대로 비점오염원 차원에서 오염원인자를 책임자 결정은 헌법재판소 소송으로 소관부처인 환경부를 정화책임자로 처음 창설됐다. 즉, 정화책임자로 정해 어느 정도의 범위와 내용으로 정화조치명령을 발동해야 하는지 결정이 쉽지 않고 말했다.

안 박사는 효과적인 위험장비를 위한 정화책임 법체계에 대해 제언했다. 미국처럼 별도 기금 마련하는데, 해양폐기물 및 해양오염퇴적물 관리법에서 발생원인자, 행위책임자. 상태책임자를 모두 포괄한 정화책임자 개념을 묶었다고 했다. 결국 개편된 관할 행정청을 의견 중심이 모아지기 때문에 가장 효과적으로 방지할 수 있다고 강조했다.

■폐기물법상 폐기물 'CO2스트림' 민관 좌불안석

이와 관련, 구지선 국가녹색기술연구소 박사는 "최근 환경영역법에서 해양환경분야는 큰 변화가 있었다."며 "환경관련법은 명확한 인과관계가 모호하지만, 과연 오염퇴적물이 무엇인지를 볼 때 정상적인 퇴적물과 오염된 퇴적물을 구분이 필요하고 어느 정도 정화해야 하는지를 살펴야 한다.'고 말했다. 물론, 사람이나 동물에 영향을 미칠 때에 어느 기준, 수준까지 인지 생각을 밝혔다.

구 박사는 "퇴적물 자체가 특정인을 투기보단 정화범위를 정해놓지 않고 법률상에서 정화자 책임자를 어느 정도 규정해야 한다."며 "하천 하수 등으로 원인일 때 가이드라인이 정확해야 한다."고 입장을 냈다. 구 박사는 "공간의 특성상, 오염문제는 국가차원에서 책임이 크며, 정화능력자에게 정화책임을 두는 만큼, 해양부분에서 해양오염퇴적물 관리 법체계상 다툼이 커질 수 밖에 없다."고 했다.

해양관리법상 별도 기금이나 운용을 두지 않는 상황에서 부담금 경우 수산자원개발 등에 쓰는데 함께 고민될 수 있다고 것. 구 박사에 의견에 대해, 안기수 박사는 "원인자를 밝힐 수 있을지와 관련, 해수부는 동위원소를 통해 원인자를 찾고 있거 국가가 공공재인 바다 해안을 보호는 마땅한 위치"라고 말했다.

안 박사는 이번 기회에 대해 우리도 해양에 좀더 관심과 함께 연안시설 관리 체계를 묶어서 추진하는 부분이 좋겠다고 던졌다.

마지막 종합토론에서 이순자 서경대 교수, 정지호 한국해양수산개발원 실장, 정창수 한국해양과학기술원 책임연구원, 한귀현 순천대 교수가 참석했다.

이순자 교수는 징검다리 기술, 잠깐 중간 역할을 하는 것으로 추후 하지 않는 기술(화석연료 종료시)에 대해 명확한 가이드라인 구축을, 정지호 실장은 중앙정부가 이끌어가는 정책보단 지방정부에서 리드하는 부분이 시급하다고 주장했다.

본래 취지에 달리 왜곡된 사업으로 잘 안되는 부분을 상기하고 진지하게 끌어안는 노력과 제도 등에 추진돼야 할 때라며 자연기반해법으로 주목받고 있는데, 주민, 이해당사자, 주변 자연조건을 포괄적으로 받아드릴 수 있게 추진을 언급했다.

■해양부분 해양오염퇴적물 법체계상 다툼 커져
갯벌법, 해양환경관리법, 해양개발법, 해양생태계법 등 4중 법안에 대해, 국내 여건상 호락호락하지 않지만 블루카본을 위한 별도 법추진, 기존 법을 개정해서 하는 안도 제시했다. 배출권거래제에 따라 산림부문에서 해양부문에 포함된 만큼 법률개정, 지침마련이 필요하다고 제언했다.

정창수 해양과학기술원 교수는 "곧 런던 당사국 회의가 열리는데 런던협약, 런던의정서(해양투기금지, 사전예방, 오염자 부담)에 당사국인 우리나라인 만큼, 오염자 원칙을 두고 있고 런던의정서 범위에서 선박, 해양시설물, 양식장, 해저자원개발채굴 등 문제를 런던의정서에는 투기 금지했다고 상기시켰다.

그러나, CCUS는 런던의정서는 관할은 아니지만, 모든 물질은 자원으로 보는 시각의 차이점도 있다. 실제로 SK이노베이션은 호주로 부터 가스수입해 정제하고 다시 동티모르에 저장하는데 이 역시 국가가 책임 여부를 향후 해수부가 연구과제사업을 나올 수 있다고 예측했다.

런던의정서에서 배치중 해양지구공학활동으로 무분별한 행위 방지를 위해 관리가 필요한 활동 부속서 4에 명하고 연구 목적으로만 허용하고 IMO에 보고해야 한다.

한귀현 교수는 "해양퇴적물 정화 측면에서 정화책임자, 오염원인제공자의 구별돼야 한다."며, 황변호사는 "포집은 신고로만 돼 있지만, 결국 되돌릴 수 없는 리스크도 생길 수 있다."고 우려했다.

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